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张力:“印太”视域中的美印日澳四边机制初探

2021-3-15 23:59| 发布者: Damein| 查看: 508| 评论: 0|原作者: 张力

摘要: http://aoc.ouc.edu.cn/93/3d/c9821a234301/pagem.psp 作为一个新出现的地缘政治术语,“印太”(Indo-Pacific)近年来日渐频繁地见诸美国等西方国家和印度的媒体或官方文件。2017年特朗普执政后,频频使用“自由开放 ...
http://aoc.ouc.edu.cn/93/3d/c9821a234301/pagem.psp

作为一个新出现的地缘政治术语,“印太”(Indo-Pacific)近年来日渐频繁地见诸美国等西方国家和印度的媒体或官方文件。2017年特朗普执政后,频频使用“自由开放的印太”(free and open Indo Pacific)来表述美国对亚太及印度洋地区的战略认知“印太”由此成为美国外交、防务和安全战略的核心概念之一,其表达的战略内涵也日渐清晰。与此同时,由美国、印度、日本、澳大利亚参与的四边机制重新显现出活力,参与各方不断加强安全合作,“四边机制”(The Quad)成为概括美、印、日、澳在“印太”背景下多边战略互动的专用话语。从总体上看,“印太”作为美国逐渐成形的政策框架,四边机制作为一种政策运作手段,深刻地反映了亚太及印度洋地区正在发生的转变,并直接影响到中国的安全利益和战略选择。

一、四边机制的缘起和进展

美印日澳四边安全互动起始于2007年。2007年5月东盟地区论坛期间,美,日、印、澳四国官员在菲律宾马尼拉举行首次对话,讨论四方安全合作方案。这一多边安全对话尽管所涉实质性内容有限,也谈不上具备战略威慑的特征,但矛头直接指向中国,显露出美国在亚太、印度洋地区建立针对中国的政治军事联盟的战略企图。

四边接触是参与各方外交互动的产物。美国与印度的战略关系不断提升是重要推动因素之一,美国鼓励印度积极在亚太事务中发挥作用,包括与日、澳等美国的亚太盟友强化安全合作。2006年12月,印度总理曼莫汉·辛格访日,印日宣布建立战略性全球伙伴关系并签署安全协议,强调共同促进海路安全和增强防务合作。日本此前已与澳大利亚签署安全协定。2007年8月,首次执政的日本首相安倍晋三在访印时提出“大亚洲”计划,提议在日本、澳大利亚、印度和美国之间建立“四边关系”。安倍提议:“大亚洲”将打破地缘政治界限,将太平洋与印度洋连接起来,使之成为自由与繁荣的海域;实施“大亚洲”构想需要印、美、澳、日携手合作,共同保护对全球贸易意义重大的海上通道。安倍的这一提议得到美、印、澳领导人的支持,并与其后奥巴马政府的“亚太再平衡”和美国战略学界酝酿的“印太”构想产生交集。多边联合军演也与外交互动同步展开。2007年4月,美、日、印三方在日本近海举行联合军演。同年9月美、印、日、澳等国在孟加拉湾举行规模前所未有的海上联合军演。也在此时,美印等国战略界人士大肆渲染“亚洲版北约”(Asian NATO)。

美国推动的多边安全互动引发中国的强烈反应,四边对话在2007年首次举行后未再继续。四边对话的中止与中国的外交压力有关,也与澳大利亚、印度的政策摇摆有直接关联。

澳大利亚参加了首次四边对话和多国联合军演,霍华德(John Howard)的自由党政府支持建立由美国主导的地区安全机制。陆克文(KevinRudd)领导的工党在2007年底执政后,澳大利亚转而强调与中国的经贸关系及多领域接触,对与美国在战略上高度协调表现谨慎,担心中美之间的潜在冲突为自身带来严重后果。尽管澳大利亚继续将澳美同盟作为外交、安全政策的基石,但不愿让四边机制走得过快。澳大利亚并反复表示,无论是签署澳日安全协定(2007年3月),还是将澳美、澳日双边安全对话扩展为澳美日三边对话(2006年3月),都并非为针对中国。陆克文就任总理后不久访华,澳大利亚随后单边宣布退出四边安全对话。陆克文退出四边对话的决定遭到美国的指责,据维基解密披露的电文,美国家安全委员会官员称陆克文的政策是想取悦于北京,美国驻澳大使也表示陆克文宣布退出四边机制前未与美方商量。

印度在参加首次四边安全对话后,印度总理辛格曾向中国解释四边接触不包括针对中国的安全内容,并且“印度不会参加任何所谓遏制中国的企图”。印度试图澄清与四边安全互动的关系,顾忌中国的激烈反应是主要原因之一。印度著名战略学者切拉尼将“四边互动”倡议称作“一个不和谐的民主国家大合唱”。他解释印度对四边机制的态度说,美国增强与印度的军事合作、扩大向印出售先进武器并试图与印度协调军事行动能力,但印度重视战略自主,不愿与美国在战略上抱得太紧,印度希望依然作为一个伙伴而不是盟友。他并认为,四边机制并不会为印度带来多大好处,印度将低调对待四边机制。

2017年11月东盟峰会(马尼拉)期间,美国总统特朗普、印度总理莫迪、日本首相安倍和澳大利亚总理特恩布尔(Malcolm Turnbull)与会并分别会面,讨论话题包括“印太”地区安全。但与首脑会晤相比,更抢风头的则是四国外交官员的直接磋商。四边磋商的主要议题包括1)以规则为基础的亚洲秩序;(2)国际海域航行与飞越自由;(3)尊重国际法;(4)加强互联互通;(5)海上安全;(6)DPRK核导威胁与反扩散;(7)恐怖主义威胁。由于特朗普政府的“印太”战略背景,这一“工作会晤”显然具有特殊的蕴意,标明了四边机制的恢复运作及其预设方向。四方在磋商后分别发表声明,强调在“印太”地区的共同关切和共同利益。据印度外交部的声明,“讨论焦点是如何在一个相互联系日益紧密的地区,基于共同的认知和价值观促进和平、稳定与繁荣。”

事实上,美印日澳四方之间以双边或三边形式的互动近年来从未停顿,并为四边机制的重启创造了条件。2015年6月,印度、日本和澳大利亚三方举行司局级外交官会晤,商讨印度“向东行动”政策的安全因素。随后印度、日本、美国在夏威夷举行三方官员磋商。特朗普就职总统后首访亚洲,目的是“强调对美国的持久同盟与伙伴关系的义务,重申美国对促进自由开放的印太地区的领导地位。”2017年4月澳总理特恩布尔访印并与莫迪会谈,印澳签署包括海上安全合作在内的10余项协议,双方表示愿进一步发展战略关系。2017年8月,日本外相河野太郎与美国时任国务卿蒂勒森(Rex Tillerson)和澳大利亚外长毕晓普(Julie Bishop)在马尼拉会晤,商讨在亚非之间海域建立和平区,表明美日欲将澳拉入三边海上安全机制。日本从2015年起成为印美“马拉巴尔”海上军演的正式参与方,澳大利亚的参与资格也一直是讨论话题,美、日试图说服印度接受澳加入“马拉巴尔”军演。美、日两国政要并表示将推动四方在防务、海上安全和基础设施发展等方面开展实质性合作。2017年10月25日,河野太郎向媒体公开表态即将恢复四边安全对话,提升四国之间的战略伙伴关系。印度及时回应称,愿与志同道合的国家讨论有关增进共同利益的各种问题,不会固守成规。美国也表示期待近期与印度、日本和澳大利亚举行“工作层面的”四方会晤。

重启后的四边机制有明显的后续跟进。2017年12月特朗普政府发布新版《国家安全战略》强调美国将在“印太”框架内增强与日本、澳大利亚与印度的四边合作。2018年8月美国会通过《2019年国防授权法》(NDAA-2019),众参两院在联合报告中明确提出,美国与印度、日本和澳大利亚及其他盟友与伙伴的协调,应致力于在“自由开放的印太地区”维护秩序,并在法治、和平解决争端、海上安全、反扩散、反恐等方面开展合作,促进地区的安全与稳定。授权法案并要求,美国防部长须在法案通过120天内向国会提交有关提升美国与日印澳及其他国家开展安全合作的计划说明,包括军事活动和演习、印太地区国家能力建设、地区联合基础设施项目等。2018年6月新加坡东亚系列高官会期间,美印日澳四方官员再次举行磋商,讨论在“印太”地区的“共同利益相关问题”,包括互联互通、地区安全和海上安全,各方重申促进“自由开放的印太”和维护“基于规则的秩序”。同年11月15日新加坡东亚峰会期间,四国外交官举行第三次同一主题的对话。事实表明,四边安全磋商正向常态化的方向发展。

二、四边机制的性质

美印日澳四边机制的性质涉及到两个方面:一是四边机制的针对性,二是四边机制的生成现状。两个方面存在着密切的内在联系。

对于四边对话机制是否针对中国,美国务院南亚中亚事务助理国务卿威尔斯(Alice Wells)矢口否认。她称:“很难将四国外交官的会晤看成是遏制中国的计划,我认为这是印太地区民主国家相互关系的自然流露和利益的趋同,是印度、日本与美国之间卓有成效的三边磋商、军事演习和合作所自然形成的台阶。”美国务院东亚太平洋事务副助理国务卿黄之瀚(Alex Wong)在回答媒体四方磋商是否是制衡中国的手段时,否认两者之间存在直接联系,声称只是一次单独的工作会议,“所猜测(会晤)的离奇意图与事实并不相符”,外界的担心毫无根据。他并表示,四边磋商集中在“共同关切的安全、经济或政治问题”,对话将会继续,但“不能预测将如何发展”。美总统国家安全顾问博尔顿(JohnBolton)则极力突出四边对话与美国“印太”战略的关联,称“印太”与四边互动“是一项正在形成的战略,其外交运作正不断增强活力”。但与闪烁其词的外交言论相比,军方的观点却表达得更加露骨。在2018年1月印度政府举行的“瑞辛那”(Raisina)对话中,美太平洋舰队司令哈里斯(Harry Harris)公开攻击中国“在印太地区是一个破坏性、变动性力量”,提议各方在2018年采取强硬行动对中国采取反制措施。哈里斯的观点得到印度、日本和澳大利亚军方高官的一致迎合。

根据美国布鲁金斯学会学者杰先卡的解释,恢复四边机制对“自由开放的印太”有重大意义,但四边机制不是一种同盟关系,只是美印日澳四国海上力量的尝试性合作,表明相互对在“印太”地区建立“基于规则的秩序”存在共同利益,其确切目标仍有待划定。他将动因直接归于中国的“挑战”,称亚太地区的局势自2007年首次四边对话以来已发生重大改变,“尽管四方愿继续与中国保持接触,但正在设法建立其他的机制,维护印太地区基于规则的秩序。”智库分析人士认为,直到目前为止,四边对话仍停留在“基于共同认知、松散灵活的伙伴关系,而非机制化的军事联盟”,但中国是四国共同的主要关切,“虽然声明小心地避开提及中国,但恢复这一机制的驱动力无疑是警惕中国在该地区咄咄逼人的战略”;海上安全(主要指南海争端)是对话的核心议题,但基础设施问题(针对“一带一路”)的重要性也日渐突显。并有观察家相信,“四方对话可能会扩展领域,包括在未来数年内将澳大利亚拉入‘马拉巴尔’军演,从而有效改善四国海军之间的协调行动能力。”并且四边互动有潜力从海上合作扩展到“用印太互联互通和基础设施倡议替代中国提出的‘一带一路’倡议。”

无论参与方如何表述,四边对话的重启显现出明显的地缘政治色彩,“中国因素”是美、印、日、澳四国强化战略互动、四边机制卷土重来的重要动因。南海问题首当其冲,美日等国指责中国为维护主权和合法权益的行动对地区安全构成严重威胁,并将此作为增强共识、推动四边机制以期制衡中国的堂皇“理由”。美国四边对话声明中多处话锋指向中国在南海的维权行为,包括“在印太地区维护基于规则的秩序”;“航行与飞越自由”;“尊重国际法,和平解决争端”和“协调(各方)在印太地区海上安全的努力”。日、澳、印也在声明中强调在印太地区维持基于规则的秩序。在美国“印太”战略和南海争端的背景下,“维护基于规则的秩序”、“航行与飞越自由”、“以和平方式解决争端”等措辞已具有专门针对中国的属性。

新启四边对话在突出安全主题的同时也强调充实伙伴关系的经济内涵,旨在对“一带一路”构成反制。印度曾在2017年5月发表外交声明抵制在北京举行的“一带一路”国际合作高峰论坛。同年10月,时任美国务卿蒂勒森发表智库南亚政策讲话,公开指责,并提议与盟友和伙伴国家共同制定针对性的替代战略,被认为受到印度抵制“一带一路”态度的影响。美方在四边磋商后发表的声明也明确提到“强化符合国际法和国际规范、融资审慎的互联互通”。日本、澳大利亚对“一带一路”的态度消极暧昧,远谈不上与中国开展有意义的合作。2018年7月底,美、日、澳相继宣布将共同投资印太地区的互联互通和基础设施建设,应对挑战并促进经济发展。美国务卿蓬佩奥(Mike Pompeo)在美国商会举办的“印太商业论坛”上宣布,美国将投资1.13亿美元用于促进印太地区的互联互通。印度随后也宣布将向一些地区国家提供贷款并开展基础设施和能力建设合作。印日两国在2017年5月签署协议共同推动亚非增长走廊,计划包括发展和合作项目、高质量基础设施与机制协调、能力和技能发展及人员交流。印度并与美国谈判共同投资基础设施、能源、运输、旅游和技术。四边机制参与国或单独,或以双边、三边的形式宣布提供资金支持地区国家发展经济和联通,强化相互政策融通。而此前主要因印度的消极,四方很少在地区经济发展领域采取协调行动。

四边机制重启除强调的“共识”和“共同利益”之外,各方也有不尽相同的利益趋动。据印度学者解读,与中国发生“洞朗对峙”和抵制“一带一路”是印度重新接受“四边机制”的重要原因,而且特朗普政府的一系列“亲印”言论(包括蒂勒森访印强调美国对印度在“印太”框架内的战略期许)增强了印度对与美国加强地区安全合作的信心;对澳大利亚并一定程度上对日本而言,恢复四边机制的重要动因是不放心特朗普政府对双边同盟关系的承诺,试图通过四边机制加以巩固;而对美国来说,四边机制则提供了一种为在“印太”地区制约中国而与盟友和伙伴分担负担的有效方式。

此外,四边机制再启也被参与各方当作制衡中国战略影响力的施压手段。在美国“印太”战略的视域中,任何涉及中国地区影响的问题都可能被纳入四边“安全关切”的范围。除南海争端外,中国与亚太和印度洋地区国家的关系变化成为重点关注的问题。例如,2018年2月马尔代夫国内政局出现动荡,美国务院官员声称,四边对话机制将讨论马尔代夫局势,后续磋商需要密切关注中国在印太地区的活动。

三、印度与四边机制的制约

美印日澳四方机制能否最后定型,这一演化中的机制能在多大程度上发挥作用,以及四边战略互动能走多远,将受到若干不确定因素的制约。印度的立场和政策尤其值得注意。

首先,解读马尼拉会晤后四方分别发表的声明,尽管都提到“共识与共同利益”,但强调的重点甚至内容取舍却存在一些明显差异,远谈不上完全一致。只有美国、澳大利亚两方的声明覆盖与“自由开放的印太”主题相关的7项内容,并明确使用“四边”(Quadrilateral)一词。日本在声明中没有提到“互联互通”,而美、印、澳的声明均提出强化地区间“互联互通”,美方称互联互通须“符合国际法和国际规范”及“融资审慎”,印方声明提“强化互联互通”、“在一个相互以及与其他伙伴间联系日益紧密的地区维护稳定与繁荣”。印度不提“海上航行和飞越自由”、遵守国际法及海上安全,但印度在与美、日、澳等国的双边文件中明确表态支持这些准则。印方表述似可表明,强调“互联互通”意在寻找针对“一带一路”的“替代方案”,不提“航行和飞越自由”和“海上安全”则是对南海争端、印度洋安全等问题与其他几方有不同的利益考虑。印度与其他三方在表述上的差异也在于突出“印太”地区的“包容性”和“符合该地区所有国家及世界的长远利益”。此外,美日澳三方都明确提及后续步骤,如美国称“四边对话伙伴承诺在共享民主价值观和准则的基础上深化合作,通过继续讨论进一步加强印太地区基于规则的秩序”;日本称“与会各方同意在共有价值和准则的基础上继续讨论并深化合作”;澳大利亚称“与会各方同意基于共同价值和准则继续四边讨论并深化合作”。印方声明对后续事宜未有类似提法,而是强调“‘向东行动’政策是印度与印太地区接触的基石。”比较各方声明也不难看出,印度、日本相对顾忌中国的反应,而美国、澳大利亚则不然。

其二,印度因谨慎、顾虑和徘徊而被视为四边机制中最薄弱的一环,印度对“印太”的立场和对策举措与美国有显著差别。例如,印度虽然支持“航行自由”原则,但拒绝配合美国具体实施航行自由的行动,包括美国提议的在南(中国)海进行联合巡航。印度坚持向美方交涉,不应将四边机制与“印太”问题混在一起,而应分别对待,并极力让美国意识到印度反对军事化四边机制的任何尝试。印度2015年发布的海上安全战略甚至指出,“与传统友邦(即美国)”可能存在不同的安全认知,四边机制成员在着手建立机制时将不得不应对这些分歧。据分析人士观察,印度对待四边机制目前仍持谨慎态度,认为能接受的四边机制应满足三项条件,即不针对中国,所有安排须具包容性,以及代表基于规则的秩序。还有观点认为,印度对“印太”和四边机制的谨慎,也源于担心特朗普政府对外政策和贸易保护主义带来的不确定性,甚至担心日本、澳大利亚会因对中国的经贸依赖度高而改变立场。无论何种考虑使然,印度的矛盾态度对四边机制的实质性进展有很强的抑制作用。

其三,参加会晤官员的级别也是判断四边机制进展程度的重要指标,印度在该问题上与美国存在较大分歧。参加2017年四边磋商的印度主官为外交部联合秘书(joint secretary,相当于司局级),美国为助理国务卿,日本和澳大利亚的对话主官也为司局级。在2018年6月四方官员再次会晤前,美方提议将对话规格提高到副部级(印度即外交国务秘书),但印方对此婉言拒绝,坚持只派联合秘书参加对话,比美方提议的接触层次差不多低了两级。最可能的解释是,印度认为提高四边接触的级别必然成为对中国更明显的威胁。由于印方坚持,美助理国务卿威尔斯随后表示,下一轮四边对话仍将由联合秘书(印度)、助理国务卿(美国)及日澳相应级别的官员参加。

四边机制的走向将在很大程度上取决于印度的选择,而印度的立场始终并将继续受到复杂利益考量的影响,尤其是来自美印关系和中印关系的牵制。

特朗普政府以“印太”构想表述美国在亚太、印度洋地区的战略,强调印度在这一地缘政治变局中的重要作用,印度对此表示欢迎并积极回应,对继续与美国深化战略合作的回报有所期待。但印度对“印太”有独特的认知,对四边机制的兴趣源于自身的利益考虑,从而使它与美国及其他参与方的“共识”大打折扣。2018年5月,美国防部长马蒂斯(Jim Mattis)在夏威夷宣布美国将太平洋司令部(USPACOM)更名为印-太司令部(USIPACOM),再次引发印度对在“印太”框架内与美日澳开展战略互动的争论。在同年6月新加坡“香格里拉对话”中,莫迪有关“印太”的表述与马蒂斯对比鲜明。马蒂斯在演讲中对中国在南海的维权行动横加指责,强调维护美国自身战略利益、强化联盟与伙伴关系。但莫迪称“印太”是指从非洲东海岸到美洲西海岸之间的“自然区域”,而不是一种排他性的战略组合。莫迪指出,“印度并不认为‘印太’是一项战略,也不认为它是一个由有限成员组成的俱乐部,或是一个谋求主导地位的集团”。按他的表述,“印太”应包括该地理区域内的所有国家以及其他利益攸关国家,超越分歧和竞争,而不是针对任何国家;印度对印太地区有积极的愿景,在印太地区的参与将注重包容性,并支持印太地区成为以规则为基础、开放、平衡和稳定的贸易环境。莫迪的上述言辞表明,印度的“印太”观与美国倡导的“印太”战略有显著的差异。在最近一次四边磋商中,印度重申遵循莫迪在香格里拉发言中的“印太”立场。

印度对四边机制的立场也与中印关系存在着直接关联。印度对中国常态进入印度洋存在很深的防范心理,对“一带一路”继续持抵制态度,“中国因素”无疑是其参与四边机制的重要诱因。但另一方面,与中国的国力威慑相伴,中印关系的稳定也必然对印度的选择产生不可低估的影响。值得一提的是,莫迪在“香格里拉对话”中提到,通过前不久与中国领导人在武汉的非正式会晤,他相信一个坚固、稳定的中印关系是全球和平与进步的重要因素,“只要印中两国携手合作,增强互信,彼此尊重对方利益,亚洲和世界将拥有更加美好的未来。”⑤甚至有观点相信,印度在武汉会晤后即顶住美日的压力,再次拒绝澳大利亚参加同年“马拉巴尔”军演的请求,以及莫迪在香格里拉对话中与美国唱反调,证明了这次重要的领导人会晤与印度对四边机制降温有直接因果联系。

结  语

综上所述,在美国推动“印太”战略的背景下,四边机制卷土重来反映了亚太和印度洋地区正在出现的变化,四边对话并有迹象成为常态或走向真正意义上的机制化。但与此同时,在“共识”和“共同利益”的旗号背后,各方的利益需求和目标设定并非完全一致。四边机制的性质和走向将受多种不确定因素的影响,既取决于美国的战略实力及其与盟友和伙伴关系的可靠性,也取决于四边之间的利益能否真正协调,以及各自与中国的复杂联系。印度是四边机制中举足轻重的角色,因利益构成和战略文化的独特性成为一个主要变量,其政策选择将推进或抑制这一多边组合的发展。印度现阶段对四边机制表现出的战略顾虑和审慎,是高度务实地权衡自身利益得失的体现,印美增强战略合作的趋势并未改变,但印度也必然会理性地评估选边站队、对抗中国的战略成本。毋庸讳言,四边机制的发展对中国是一个严峻的挑战,但也为中国提供了增强外交作为、化解战略风险的新动因,包括运用外交、经济及其他策略促使印度与美国的“印太”战略保持距离。(注释略)

文章来源:《南亚研究季刊》2018年第4期;国关国政外交学人微信公众平台编辑首发

作者:张力,四川大学南亚研究所和南亚及当代国际问题创新研究基地研究员。


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