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[国际公约] 南海问题的另一面:中国式海洋秩序的新节点

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发表于 2018-12-6 08:20 | 显示全部楼层 |阅读模式
本帖最后由 che 于 2018-12-6 08:24 编辑
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http://wemedia.ifeng.com/89501100/wemedia.shtml
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6 l/ Q) o: j9 K2017年5月24日,美国海军针对美济礁开展了特朗普上台后的首次“航行自由计划” (Freedom of Navigation Program)行动。10天之后,也即第16届香格里拉对话会第一天,美国国防部长马蒂斯再次谈及南海的航行自由问题。他借用印度总理莫迪的话说:“尊重航行自由,拥护国际规范,对在地理上互联的印太地区的和平和经济增长至关重要。”因此,“我们将会继续在国际法允许的任何地区进行飞越、航行与行动,并通过在南海及其他地区的持续性行动来表明决心。” 而对中国来说,南海的航行自由问题是“被臆造出来的”,纯粹是为了“在中国岛礁临近海域和上空大搞抵近侦察”,是在“挑战和威胁中国的主权和安全”。“对于来自己家门口进行挑事和挑衅的强盗,就好像有些不怀好意的人在自己院子里东张西望,任何国家、任何人都有权利进行查看和制止。”显然,航行自由已构成中美南海矛盾的一大重要内容。* x! ]0 T9 T$ q, ?2 X
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不过,需要注意的是,这一分歧并非只存在于中美两个特定国家之间。事实上,根据美国国防部2016财年(2015年10月1日-2016年9月30日)的“航行自由计划”报告,共有22个国家和地区的海洋主张被认为存在过度倾向。除了中国之外,亚洲还有14个国家和地区(柬埔寨、印度、印度尼西亚、伊朗、日本、马来西亚、马尔代夫、阿曼、巴基斯坦、菲律宾、韩国、中国台湾、泰国、越南),欧洲有4个国家(阿尔巴尼亚、克罗地亚、意大利、马耳他),南美洲有2个国家(巴西、委内瑞拉),非洲有1个国家(突尼斯)位列行动名单之中。(表-1)
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: G( t/ X" c* P4 t表-1 美国“航行自由计划”
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( N6 M: D8 i: {3 ]在美国看来,这些沿海国家(包括群岛国家)的某些过度海洋主张(Excessive Maritime Claims),如外国军舰进入领海需经事先授权,在专属经济区进行军事训练或演习需经同意等,并不符合国际法习惯,且在事实上侵害了美国在这些海域的飞越和航行自由。但对这些国家来说,除了主权声索外,绝大多数所谓的过度海洋主张是基于安全考虑,因为它们面临的威胁主要来自海上。所以,它们限制航行自由主要针对的是外国军舰。在沿海国家看来,这些限制不仅是合理的,且终究——如果不是已经的话——是合法的。
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% C9 Q. M' d5 I, H6 x4 ~由此事实上揭示了关于航行自由的分歧并非仅存在于两个特定的国家之间,而是广泛存在于两种国家类型之间,即海洋强国和沿海国家之间。对此,美国学者戴娜·谢尔顿和加里·罗斯就曾指出,“海洋法的历史为海洋国家和沿海国家之间的冲突所主导。前者寻求毫无阻滞的航行自由和资源开发,后者则主张对近海海域享有专属权利。”按照雨果·格劳秀斯和约翰·塞尔登的说法,海洋强国秉持的是“自由海洋”(Mare Liberum,Free Sea)理念,强调海洋空间的开放和海洋资源开发的自由,而沿海国家主张的是“封闭海洋”(Mare Clausum,Closed Sea),认为应当对海洋空间的利用和海洋资源的开发进行管制。正是这一矛盾导致两类国家在航行自由问题上存在不同判断。然而,仅以两类国家之间的歧异来探讨这一主题,可能无法把握二者的共通之处以及国家内部的分歧,并由此对二者在航行自由问题上的真正矛盾作出错误判断。因此,本文试图从海洋的自然属性出发,探讨海洋分别作为资源和空间可能会衍生出何种逻辑,而正是这些逻辑决定了两类国家在“自由海洋”问题上可能存在共识。在此基础上,本文还将探究上述逻辑对两类国家的作用,从而把握二者在航行自由问题上的真正分歧。
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▍海洋的自然属性:探讨的起点
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" L+ X3 v3 G* p(一)国家视角的不足
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单纯从两类国家之间的矛盾来理解“自由海洋”问题之所以可能存在不足,主要是因为这一视角是以国家的黑箱化处理为前提的。换句话说,在有关“自由海洋”的问题上,国家的认知和实践是统一的。但就事实而言,即便是二战之后“自由海洋”的最大支持者美国,也曾试图“封闭海洋”。这不仅体现在1945年《杜鲁门公告》的发布,其“主张位于公海之下,但毗连美国海岸的大陆架上的底土,以及海床上的自然资源属于美国,由其进行管辖和控制”,还反映在20世纪70年代开始美国对海洋资源利用的管制日益增强,1976年颁布的《马格努森渔业养护和管理法》创建了一个由国家控制的全新领域,而这一领域原本未曾受到管制或仅受州和国际组织的部分管制。
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, u: q# q" L# X. T( f与此同时,尽管沿海国家被认为是“封闭海洋”的天然支持者,但多数沿海国家却又试图确保海洋贸易航道的通畅开放。这是因为在全球化时代,绝大多数国家都能从国际自由贸易体系中受益。而要维护国际贸易体系的开放,除了降低关税与非关税壁垒之外,海洋贸易航道的开放同样是应有之义,因其可以保证各国进入国际自由贸易体系,实现资源的顺畅交换。所以,沿海国家同样可能是“自由海洋”的支持者。譬如,前些年所谓的“马六甲困局”,对克拉地峡的设想,都在一定程度上说明了中国对海洋贸易航道封闭的担忧,而这种担忧反过来又表明中国其实是贸易航道开放的支持者。
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& [, K& o: ?) I) Y因此,无论是海洋强国,还是沿海国家,其内部在有关“自由海洋”的问题上都会存在不同意见。不过,从另一角度来说,这也意味着两类国家可能存在共识,一方面,二者均有可能支持海洋贸易航道的通畅开放,另一方面,二者皆可能加强对海洋资源的管制。这种内部分歧和外在共通的存在,说明仅从两类国家之间的矛盾无法把握“自由海洋”问题的复杂性。这一不足在很大程度上是因为忽视了海洋本身可能衍生出来的逻辑,而正是这种逻辑塑造了两类国家在有关“自由海洋”问题上的相关认知和可行选择,并限定了二者在航行自由问题上的分歧范围。有鉴于此,本文从海洋的自然属性出发,以此来理解海洋本身的逻辑及其对两类国家的作用,并在此基础上把握二者的真正分歧。
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(二)从海洋的自然属性出发:另一视角
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1.作为资源的海洋
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' q- q" D% v# E) X, y0 _海洋的自然属性事实上取决于人们利用海洋的动机。毫无疑问,正是出于对生存资源(如鱼类资源)和发展资源(如油气资源)的需求,人们才一步步走向海洋、利用海洋并试图占有海洋。对格劳秀斯来说,鱼类资源(其时主要的海洋资源)的无穷无尽使得海洋应该保持原初的共有状态,在他看来,万物最初共有。要想改变这种共有状态,需要实现整体功效的增益,如确立对土地的私有产权可以避免因可用土地有限而造成冲突。但海洋资源的无限性却使占有、分割海洋无法得到证成, 但就现实来说,海洋资源绝非不能穷尽。根据联合国粮食及农业组织2016年的报告,2013年31.4%的鱼类存在过度捕捞现象。按照加勒特·哈丁的理论,这在很大程度上是因为,海洋资源的共有状态使得理性的资源利用者发现,对这些资源的进一步利用只会增加其收益,而其负面效应(如过度捕捞)将会由所有资源利用者共同承担。由于缺乏对整体资源利用情况及其他资源利用者的了解,理性的选择就是继续抢占资源,直到资源耗尽。如此一来,“共有资源的自由利用导致所有人的毁灭”。1 k) i. W4 g' y1 V
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基于此,仅从海洋资源的角度来说,确立对海洋的所有权已经日益得到广泛认同。这首先表现在大陆架和专属经济区制度的建立,根据《联合国海洋法公约》,沿海国家享有对大陆架和专属经济区内自然资源的专属权利。 其次体现在将“区域”(Area)内的自然资源确定为“人类的共同继承财产”。尽管在一定程度上仍可将“区域”内的资源视为共有,但需要注意的是,这些资源不再是开放的,任何人都有权从中获取所需资源。相反,它们构成了一种积极的共有状态,也就是说,相对于前者事实上的无主状态,后者为海洋资源确立了主人,那就是整个人类。因此,当需要开发利用这些资源时,整个人类会以某种形式给予同意并进行管制。具体就海洋资源来说,这种形式就是由国际海底管理局代表人类来对海洋资源的开发进行管理。( }  @0 r4 [) U

, I" L# P* C0 x除了正式国际机制的建立,许多国家还开始进行“海洋空间规划”(Marine Spatial Planning),以此来对某一海域的活动进行管制,从而确保海洋资源的可持续开发利用,并为海洋生态环境提供保护。近年来,美国的部分州,如马萨诸塞、加利福尼亚、罗德岛,已经开始“对海洋进行分区”。与此同时,澳大利亚、加拿大、比利时、德国等国家也已在各自沿海地区进行“海洋空间规划”。而欧盟委员会更是在2006年发布的绿皮书中建议其成员国均进行“海洋空间规划”。根据这一报告,“海洋空间规划既能管理日渐增长且愈发具有竞争意味的海洋经济,同时又能保护海洋生物多样性。”
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而对美国这样的“自由海洋”支持者来说,因海洋资源而“封闭海洋”同样是可以接受的。如前所述,《杜鲁门公告》以及20世纪70年代开始的海洋管制,便是美国试图通过“封闭海洋”,以避免海洋资源因无序利用而被耗竭,只是接受的限度在于不影响美国的飞越和航行自由。事实上,在《杜鲁门公告》发布时,素来是“自由海洋”最坚定的支持者的美国海军就曾指出,“只要不影响美国海军的自由活动,海军部就不反对内政部扩展大陆架界限。”换句话说,“封闭海洋”应以不影响美国的飞越和航行自由为限,唯有如此,“封闭海洋”才是可接受的。
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! V- v! _% x# k5 B" g2.作为空间的海洋: [7 A" M% D/ \6 d: a. z& n

$ n: l* c+ c! s  ^如果说“封闭海洋资源”在某种程度上已然成为趋势,那么“开放海洋空间”同样受到广泛认可。如前所述,在全球化时代,国际贸易的顺畅运转被认为符合绝大多数国家的利益。而作为国际贸易的主要运输渠道,海上航道承担了约80%的国际贸易,海上航道的通畅是各国实现繁荣的基础。有鉴于此,英国学者杰弗里·蒂尔说道:“全球化完全基于海上运输的畅通无阻。出于这一原因,它从本质上来说是极具海洋性的,因而引起了世界各国海军的特别兴趣。国际航运,尤其是集装箱航运,构成了世界贸易未来持续增长前景的基础。但要达成这一目标,它必须是可预期的、可追踪的,能够遵守详尽的配送行程,并且是安全的。它既为我们提供了机遇,同时也带来了挑战,尤其是考虑到以海洋为基础的全球化极易遭到破坏。”这种破坏可能来源于地区冲突,如在两伊战争期间伊拉克和伊朗对国际航运的骚扰;也有可能来源于恐怖主义,如2002年法国油轮“林堡号”遭袭事件;更有可能来源于海盗,如在亚丁湾猖獗的索马里海盗。无论是何种形式的破坏,都有可能阻碍国际航运的正常运转,导致航运成本的上升和全球贸易体系的阻滞。就这一逻辑而言,无论是支持“自由海洋”的海洋强国,还是要求“封闭海洋”的沿海国家,都有可能予以支持,因为二者皆可能因参与全球化体系大受裨益。
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《联合国海洋法公约》为海洋空间的开放提供了正式的制度支持:首先表现在领海内的无害通过,其次是用于国际航行的海峡行使过境通行权,再次是群岛国指定的海道和其上的空中航道行使群岛海道通过权,又次是在专属经济区内享有航行和飞越的自由,最后是在公海享有航行和飞越的自由。尽管在不同海域,海洋空间的开放不同程度地受到限制,尤其是越临近陆地,限制越多,但总体而言,海洋空间的开放确实得到了保障,特别是针对商船,确保其航行自由几乎成为所有国家的共识。即便是对试图“封闭海洋”的沿海国家来说,其所采取的封闭措施也多是针对军舰,而非商船。
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1 @5 ], }  W' z8 R不过,对这些试图“封闭海洋”的沿海国家而言,海洋空间的开放不应以损害其安全为代价。在它们看来,海洋不仅是生存和发展资源的来源,还是向外获得生存和发展资源的通道,更有可能是外部威胁前来的通道。因此,“封闭海洋”并非只是基于保护海洋资源和环境的想法,同时还出于阻滞海上威胁的考虑。基于此,它们不但要求对海洋资源享有专属权利,还声索对海洋空间(包括其上空域)的主权权利。例如,厄瓜多尔就要求对专属经济区内的资源享有所有权,并主张200英里领海。一旦确立对海洋空间的主权权利,沿海国家就可以对此海域的海上活动,尤其是军事演习、情报收集、武器测试等海上军事活动,进行限制。对此,海洋法学家伯纳德·奥克斯曼指出,这种主权权利的影响不只在于“沿海国家对领海的主权,并且还在于其暂时阻止无害通过的权利——如果这种阻止对保护其安全来说至关重要的话”。
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' `/ i2 o7 H: l$ s& N最能体现这种限制意图的就是领海制度的确立。根据《联合国海洋法公约》规定,沿海国的“主权及于领海的上空及其海床和底土”。尽管同时赋予其他国家以“无害通过权”,但不同于在其他海域对航行自由的较少限制,《联合国海洋法公约》对领海内的“无害通过”作出了相当严格的规定,即只有在“不损害沿海国的和平、良好秩序或安全”的情况下才可算是“无害通过”。 因此,沿海国家在限制船舶,尤其是军舰在领海的通行上享有相当大的权利。当然,这种限制远未达到完全封闭海洋空间的程度,毕竟,沿海国家无法任意阻止船舶(包括军舰)无害通过领海。因此,许多沿海国家试图进一步扩大其封闭海洋空间的权利,而这种意图主要针对的还是军舰。譬如,从美国的“航行自由计划”行动名单即可看出,许多沿海国家企图促使外国军舰在领海无害通过时进行事先通报或取得事先授权,以此确保其能够完全限制军舰在领海的行动自由。& ]' V5 B9 K8 w( U: J  q# R& x

: ]/ b( M9 Y9 j5 k8 h6 o2 v8 _与此同时,沿海国家还试图限制其他形式的航行自由:伊朗、阿曼等国意图限制其他国家在霍尔木兹海峡享有的过境通行权。菲律宾、印度尼西亚等国则主张群岛海域为内水,限制其他国家在用于国际航行的正常航道进行群岛海道通行,并要求进入群岛水域的军舰进行事先通报。而巴西、印度等国强调在专属经济区进行军事训练或演习需经事先同意。尽管这些限制并未完全封闭海洋空间,但无疑为其他国家利用海洋空间设置了障碍。% S) \' P4 n9 p) A

, {) h7 Q8 T1 B▍自由领导者:海洋空间的开放
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沿海国家对海洋空间的“封闭”,促使美国推进“航行自由计划”,以此来表明其维护海洋空间开放的决心和意志。那么,美国为何会在维护海洋空间开放方面具有如此执着的信念?毕竟,英国、法国等海洋强国虽然同样主张航行自由,且不时采取支持美国“航行自由计划”的行动,但其拥护力度远不及美国,英国甚至曾经主张可以放弃军舰的自由通行权利。 所以,仅以海洋强国来解释美国维护海洋空间开放的坚定信念并不充分。为此,引入美国学者马克·布罗利提出的“自由领导者”(Liberal Leadership)概念或许在一定程度上可以进行解释。. x* f* u, \+ V! L
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在布罗利看来,自由领导者国家通常都是资本充裕的共和国家。而根据斯托尔珀—萨缪尔森定理(Stolper-Samuelson theorem),贸易的扩张会使密集使用充裕要素的行业获益、密集使用稀缺要素的行业受损。因此,当资本密集型部门能够影响自由领导者国家的对外经济政策时,该国通常倾向于参加并组织国际自由贸易体系,因为资本密集型部门的收益不仅来自贸易带来的直接资本获利,还源于国际贸易对其他资本密集型服务(如金融、保险等)的带动。布罗利认为,虽然从理论上来说,相对于自由贸易政策,寻租(即通过非生产性行为获取经济收益)可能更有助于资本密集型部门获得收益,这是因为政治权力的支持使其可以降低竞争成本(此时资本密集型部门的策略选择依次是寻租、贸易自由和贸易保护),但问题在于,自由领导者国家通常是共和国家,而共和国家需要应对竞争性选举,必须尽可能获得广泛的支持,所以它不可能将特权授予某些特定行业(如资本密集型部门),而完全忽视其他行业。基于此,共和国家倾向于选择次优策略,即推进自由贸易,而不大可能完全屈服于寻租的压力。当其具有国际权力时,共和国家便会成为自由领导者国家,寻求构建并维护国际自由贸易体系。* f0 r, t7 y( v7 l6 O% s- ^' l6 L

; ?, J3 ], o6 x, H* b( k5 V: x正是从这一角度来看,自由领导者国家倾向于支持“自由海洋”理念。因为在国际自由贸易体系中,由于生产成本的差异和要素禀赋的不同,国家之间需要进行资源互补和国际层面的分工合作,从而实现资源的全球化最优配置和各国生产效率的提高。其前提在于绝大多数国家均参与其中,且相互之间的资源互补和分工合作能够顺畅无阻。前者要求绝大多数国家开放市场,融入国际贸易体系(通过签订协约或战争强制),而后者则要求联结各国之间的通道不被阻隔,使得各国进入国际贸易体系的成本不至于过大。毕竟,地理距离本身是国际贸易的天然敌人,倘若再加上海路陆路不够通畅,那么运输成本的上升势必会降低各国进入国际贸易体系的意愿。正是在这一点上,“自由海洋”构成了自由领导者国家维护国际自由贸易体系的基础。% S4 G+ Z/ L3 F  @
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这种基础性质主要表现在确保各国之间的资源(如能源、商品)能够顺畅交换。因为一旦海洋空间遭到封闭或被限制利用(如海盗劫掠、战时禁运),海上通行的成本就有可能大幅上涨,各国之间的贸易也有可能因此遭到阻滞。譬如,为了应对索马里海盗的威胁,2012年在该海域用于武装护航的费用达到11.5-15.3亿美元,因航线改道所产生的费用达到2.905亿美元,由于战争风险和海盗劫持风险所支出的保费则达到5.507亿美元。显然,对国际贸易体系来说,海洋空间的开放至关重要。对此,两位美国学者彼得·林德特和杰弗里·威廉姆森从另一个角度指出,自1820年以来,洲际间的商品市场整合可分为三个阶段。首先,从1820年到1914年,洲际间的商品价格差缩减了81%,其中72%源于更为便宜的运输,28%源于1870年前的关税削减;其次,从1914年到1950年,洲际间的商品价格差扩大了两倍,回到1870年的水平,而这主要是因为新出现的贸易壁垒;最后,从1950年到2000年(特别是1970年后),洲际间的商品价格差缩减了76%,已经低于1914年的水平,其中74%是由于自由贸易政策,26%是由于更为便宜的运输。从总体上来看,洲际间的商品价格差缩减了92%,其中18%源自相关政策,82%源自更为便宜的运输。考虑到海上运输向来是远程贸易的主要渠道,因此上述发现从一个侧面揭示了海洋空间的开放对于国际贸易体系的重要意义。; b" k* u* ]* ~: I: W
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如果说上述逻辑反映了自由领导者国家将海洋看作贸易通道,那么另一看法就是把海洋当作力量投送的渠道。对自由领导者国家来说,海洋作为一种力量投送渠道,确保其开放通畅是为了赋予自由领导者干预其他地区事务的能力,而这种能力有助于自由领导者赢得盟国的信任。唯有确保力量投送渠道的通畅,使其能够到达盟国并提供协助,自由领导者的保护承诺才是可信的。因此,巴里·波森指出,“对公域的控制会使美国提供的保护具有可信性”。 需要注意的是,这一公域并非仅指公海,还包括尽可能大范围的近海海域。因为只有尽量确保近海海域的通畅开放,才能使其力量到达盟国,为盟国提供保护。
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+ l6 h- N( I: h, M与此同时,确保力量投送渠道的开放也是为了维护地区的稳定。自由领导者国家之所以关注地区稳定,主要是因为一个开放的国际自由贸易体系,需要确保整体国际环境的基本稳定。地区的动荡和战争不仅可能破坏海洋空间的开放,造成运输成本的上升,还会导致某些对国际经济体系至关重要的地区陷入混乱,从而影响整个国际贸易体系的正常运转。例如,1990年伊拉克入侵科威特导致石油价格大幅波动,进而对国际经济造成了负面影响。在自由领导者看来,作为国际经济体系的主要领导力量,“任何对全球经济——既依赖于商品和能源的自由流动,也依赖于投资者的信心——的重大破坏,都会对美国造成灾难性影响。因此,美国总统们不断表示愿意使用武力来确保进入市场、自由贸易和经济稳定。”5 q. M" @" D% _1 P) {2 v2 e% U

* ^' B8 D! z5 P( L此外,自由领导者国家“在开放的国际政治经济体系中的既得利益,也决定了它们必须警惕那些实行重商主义或自给自足经济政策的国家对一个开放的国际政治经济体系有可能造成的危害”。此处连同下面的引文都出自《霸权的逻辑》一书,无需再加)其中,最为严重的危害可能就是在欧亚大陆出现一个霸权国,这是因为:“首先,如果某个单一国家取得欧洲(欧亚)大陆的霸权,那么它同时将获得必要的资源,从而能够向主导性海洋强国及其自由国际政治经济体系领导者的地位发起挑战,这也是为什么历史上主导性海洋强国兼自由国际政治经济体系领导者总是在针对霸权觊觎国的制衡同盟中扮演关键角色;其次,一旦某个单一国家取得欧洲(欧亚)大陆的霸权,那么它同时也将有能力使整个大陆市场对主导性海洋强国兼自由国际政治经济体系的领导者完全封闭,而后者在开放的国际政治经济体系中的既得利益则要求体系中的主导性区域在政治和经济上保持对自己及追随者的‘门户开放’。”
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无论是为了保护盟国,避免地区动荡,还是为了遏制可能出现的大陆霸权,自由领导者国家都需要进行力量投送以采取行动。为此,确保海洋空间的开放,使其成为投送力量的通畅渠道,便是自由领导者国家实现上述目标的必要前提。与此同时,力量投送渠道的通畅往往意味着贸易航道的开放,而这正是国际自由贸易体系顺畅运转的基础。一个顺畅运转的国际自由贸易体系不仅有利于自由领导者国家本身的发展,并且还因有利于其他国家而为自由领导者国家的领导地位提供基础。因此,詹姆斯·克拉斯卡指出,“航行自由应当是国家战略和国际外交的重要构成要素,因为它是美国获得全球性权势的关键赋能者,并且是避免冲突和防止战争的主要踏板。”# J: @: ]$ ^7 o5 y! f; Q0 H
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对自由领导者来说,维护力量投送渠道的开放与维护贸易航道的通畅是同样重要的,但对其他受益于国际自由贸易体系的国家来说,维护贸易航道的通畅才是其关注点。不过,由于自由领导者国家承担了维护贸易航道通畅的主要责任,其他国家完全可以搭自由领导者的“便车”,自身无需积极维护贸易航道的通畅。考虑到自17、18世纪以来,公海航行自由已经得到普遍认可,且如今的过度海洋主张也多是针对近海海域的军舰,再加上这些国家远无自由领导者那样的全球性利益和能力,所以,对它们来说,维护海洋空间的开放虽然很重要,却无需自己积极维护。 当然,它们有时也需要按照自由领导者的要求承担维护义务,但无论是力度,还是态度,都无法同自由领导者国家相提并论。' B! u: p# \' ~9 x, X7 M4 C
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▍沿海国家:封闭海洋资源和空间
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' a/ y. z& l1 s3 C如果说自由贸易的受益者构成了海洋空间开放的主要支持者,那么从逻辑上来说,似乎国际自由贸易体系的受损者将成为“自由海洋”的主要反对者。然而,就现实而言,不愿进入国际自由贸易体系,试图推行自给自足经济政策的国家其实无需借助对空间的封闭来实现上述目标,它们只需控制国内资源、提高对外关税,就可实现国家经济的自主,免于国际贸易体系的渗透。即便是意图创建一个自给自足经济区的大陆霸权,通常也只是在消极意义上支持“封闭海洋”。也就是说,它是为了阻碍自由领导者获取某些资源,而非试图为自身获取资源才会对海洋空间进行封闭,拿破仑的大陆封锁体系即是其体现。因此,自由贸易的受损者远非“封闭海洋”的主要支持者。至少,相对于自由贸易与“自由海洋”之间的天然联系,经济自足与“封闭海洋”之间的联系并不明显。
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事实上,“封闭海洋”的支持者主要是那些试图获得近海资源的沿海国家。早在格劳秀斯指出鱼类资源不会耗尽,进而主张保持海洋自由时,苏格兰法学家威廉·威尔伍德就曾批评这一论据站不住脚。在他看来,苏格兰东部海岸曾经充斥着白鱼(White Fishes),但随着双桅渔船的不断涌进,白鱼远离了这些海岸,还导致本土鱼类资源的枯竭。 而随着拖网捕鱼技术的发展、蒸汽动力的采用,以及拖网渔船数目、规模、速度和存储能力的提升,鱼类资源的可耗尽性变得日益明显,国家间因为争夺鱼类资源而出现的纠纷也愈发频繁。为了解决此类纠纷,获得对临近海域鱼类资源的专属权利,1839年,英国和法国达成协议,同意创建3英里专属捕鱼区。1882年,由法国、比利时、荷兰、瑞典、挪威、丹麦和德国共同签订的《北海公约》进一步确立了这一制度。然而,挪威、瑞典等国很快就要求创建范围更广的捕鱼区域。到了20世纪初,沙俄等国已经开始主张建立12海里的捕鱼区。
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6 S2 @7 V9 b  i$ A# f. f+ v' f9 Q+ S除了鱼类资源外,另一引人注目的海洋资源就是矿产资源。随着勘探技术的进步,海洋矿产资源的探明储量愈益增多。“1947年,世界近海的石油储量被认为不会超过1万亿桶,但到1966年,人们开始估计它有2.5万亿桶。1950年,人们估计位于美国大陆架上的天然气储量有50万亿立方英尺,但到1965年,这一估计变成了150万亿立方英尺。”与此同时,开采技术的成熟又进一步拓展了人们可利用资源的范围。譬如,“在1953年,碳氢化合物的探井可以挖掘至水深70英尺处,而现在(1968年),这一数字已经变为640英尺。1953年,没有探井可以距离陆地超过25英里,而现在则已超过100英里。15年前,对海底矿床的评估只能在极浅的海域进行,而现在则可在超过3000英尺的海域进行精确评估。” 可利用资源的愈益增多,促使人们进一步扩大对海域的管辖范围,以此来获得对海洋资源的专属权利。自《杜鲁门公告》发布之后,许多国家纷纷效法美国,要求对近海海域的资源享有管辖权。. H* `) ?  ~7 v' q, V

0 M6 K5 O: ?/ X: E) I$ n海洋资源之所以能够促使沿海国家“封闭海洋”,一方面自然是因为这些资源构成了沿海国家民众生活和经济发展的重要来源,鱼类资源不仅是国民的食物来源,也是渔业发展的基础,更是国家的财政收入来源。而海洋油气资源则是工业经济发展的动力。另一方面,海洋资源的可耗尽性构成了“封闭海洋”的又一理由。如前所述,海洋资源的公有性质,使得资源利用者缺乏进行可持续开发利用的动能。毕竟,当资源维护的收益可以为其他利用者所共享,却无需承担相应的费用时,维护资源的能动性就会大受压制。海洋资源终归是有限的,因此,当所有人都在攫取这一资源时,谁也不愿意等到合适的时候再去利用资源。 事实上,即便在国家对外“封闭海洋”之后,倘若没有限制国民的自由准入,还是有可能造成资源的过度利用,因为其只是将完全开放的“公有地”变成了相对开放的“公有地”而已。美国渔业在20世纪60年代末就曾出现这一问题:“鱼类资源遭到过度捕捞,且其同渔民一样面临着外国船队较强捕鱼能力的威胁。渔业本身尚未实现现代化,并在很大程度上维持着小规模、以家庭为中心的运营方式。这一产业以小型渔船、过度投资和过度捕捞为特征。与此同时,整个产业还缺乏纵向的经济整合,即鱼类捕捞和鱼类加工没有衔接起来。”; c# z$ c. @6 t

7 K5 l  ]# a! T, K7 a尽管这并不必然意味着要引入产权,但它确实构成了“封闭海洋”的一大合法性来源。毕竟,要想在保护海洋资源的同时对其进行开发利用,确立国家对海洋资源的专属权利似乎是应有之义,由此既能满足国家开发利用海洋资源的需求,又赋予国家进行可持续开发的动能——这些资源现在已经成为“我们的资源”。正如《杜鲁门公告》所揭示的,美国确立对大陆架资源的专属权利,既是为了确保这些资源合法地成为“我们的资源”,同时也是为了避免国家间竞争造成资源耗竭。基于此,在美国和拉美各国的推动下,借由在三次联合国海洋法会议上的谈判、协商,大陆架和专属经济区制度最终得以确立,二者赋予沿海国家开发、利用其上资源的专属权利。不过,需要注意的是,这种专属权利仅仅针对海洋资源,虽然部分沿海国家试图将其作为封闭海洋空间的理据,但就可持续开发利用海洋资源这一逻辑来说,它只是主张对海洋资源进行管制,并不要求封闭海洋空间。9 K9 b1 X2 x8 s, A, T7 d6 K
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要求封闭海洋空间的理由其实来自于沿海国家对安全的担忧。对沿海国家来说,其安全隐患的一大重要来源就是海上。随着海军装备与技术的发展,海上威胁的来源可以越发远离陆地。喷气式飞机、海基导弹等将海军舰船的威胁扩展至数千英里,而愈益先进的规避拦截能力又在很大程度上导致这些武器防不胜防,再加上潜艇等武器平台的隐蔽能力,防御海上威胁的难度愈发增大。除了海上火力的直接打击外,海上威胁的另一主要表现就是作为外来力量投送的主要渠道。作为一种机动空间,海洋可以将大规模的武装力量迅速投送到某一地区,并为其岸上行动提供海基支持。正如杰弗里·蒂尔所说:“如果它们拥有适合的航母和飞机,海军就可以迅速到达战区,对岸投送力量——包括软力量和硬力量,与部署在岸上的部队和补给相比,其灵活性更强且相对不易受到攻击。” 借助于此,其他国家可以干涉沿海国家的内部事务,甚至剥夺其主权。
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2 V6 w2 `+ G$ @; a对像美国这样的海洋强国而言,它可以通过争夺制海权、实现前沿防御来避免受到来自海上的威胁。但无力争夺制海权的沿海国家只能通过对近海海域采取某种形式的管制来预防来自海上的危险。譬如,20世纪20年代末、30年代初的苏联新海军学派就曾主张,由于苏联无法赢得制海权,且新技术的发展又暴露了大型水面舰艇的弱点,苏联应当通过由水雷阵、海岸火炮、潜艇和鱼雷快艇整合而成的体系开展就地防御。即便是现在,挪威等国也在强调应该“最大限度地利用联合行动和海岸地形”,“通过施加惩罚来遏阻大规模的海军行动,而不是仓促地试图击败它。”这种近海防御战略的主要思路就是阻止敌人利用近海地区来实施火力打击和发动两栖攻击。有鉴于此,沿海国家除了要发展一支适于近海防御的军事力量(包括水面舰艇、潜艇部队、陆基航空兵以及弹道导弹)外,还可以从法理上扩大国家对近海海域的管辖权,以此来封闭海洋空间,限制其他国家船只(主要是军舰)的海上行动。譬如,要求外国军舰在领海无害通过时取得事先授权;限制在用于国际航行的正常航道进行群岛海道通行,并要求进入群岛水域的军舰进行事先通报;主张在专属经济区进行军事训练或演习时需经事先同意。
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- T, n  w1 G$ c& \. e, Y' C) q* m相对于传统安全逻辑可能引发的争议,因非传统安全威胁而“封闭海洋”似乎更能获得国际社会的认可。根据前联合国秘书长潘基文的界定,海上非传统安全威胁主要包括七种形式:(1)海盗和武装抢劫;(2)恐怖主义行动;(3)非法贩运武器和大规模杀伤性武器;(4)非法贩运毒品和精神药品;(5)人口走私;(6)非法捕鱼;(7)环境污染。这七种威胁被看作是对整个国际社会而非某一沿海国家的威胁。因此,防范上述七种威胁、维护海上基本秩序有益于整个国际社会,因之产生的管辖权扩展因而更能获得国际社会的支持。7 P" N8 b" V7 i% N  s% d  y
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以恐怖主义为例,2003年5月31日,时任美国总统布什在波兰的克拉科夫发起“防扩散安全倡议”(Proliferation Security Initiative),其目的旨在防止大规模杀伤性武器通过海、陆、空进行扩散。为此,参与倡议的国家可以并应当对行经其内水、领海、毗连区的船只进行监督,当有理由相信这些船只载有大规模杀伤性武器及其运载系统和相关材料时,可以登船检查,并在确认之后予以扣押。尽管《联合国海洋法公约》第19条似乎可为其辩护,但关键在于,载有大规模杀伤性武器及其运载系统与相关材料是否会损害沿海国家的和平、良好秩序或安全。除非能够明确证明这些大规模杀伤性武器及其运载系统与相关材料属于恐怖分子,或将被用于恐怖活动,否则仅仅运载并不足以证明沿海国家的和平、良好秩序或安全将会遭到威胁。因此,针对这一倡议的合法性尚存诸多争议。然而,鉴于国际社会已有105个成员参与其中,所以很难否认这一倡议其实已经取得了相当大程度的国际社会支持。
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相对于单纯以传统安全理由来试图“封闭海洋”,以其他形式的海洋安全理由来“封闭海洋”似乎更能获得国际社会的支持——尽管并非没有争议。毕竟,它们涉及海上总体秩序,因此防范、制止非传统海上安全威胁是对整个国际社会的助益。也正因为如此,推动“封闭海洋”进程的并不一定是沿海国家,美国显然就不是因为其沿海国家身份而去推动“防扩散安全倡议”的。随之扩展的管辖权也并不一定只属于沿海国家,譬如,“防扩散安全倡议”赋予所有参与国在公海拦截可疑船只的权利。但无论如何,沿海国家在此过程中获得的管辖权不会凭空消失,虽然管辖权的扩展只不过是国际社会在应对日益增长的海上安全挑战的过程中所产生的副产品而已。
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▍“自由海洋”VS.“封闭海洋”
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沿海国家虽然会以保护海洋资源和维护海上秩序来为“封闭海洋”辩护,但其视角主要还是从单个国家出发的。正如《杜鲁门公告》所表明的,沿海国家首先关注的总是“我们的”海洋资源和海上秩序。虽然这些海洋资源和海上秩序构成了整个海洋资源和海上秩序的一部分,但对其的破坏首先影响的是临近沿海国家。沿海国家虽然会从国际社会的角度来为“封闭海洋”辩护,但其视角终究是民族性的、国家性的。因此,沿海国家关注的重点主要是近海,毕竟,“我们的”海洋资源和海上秩序指的往往就是近海海域的海洋资源和海上秩序。而且,更为重要的是,近海是大多数沿海国家防御海上威胁的主要区域。正因为如此,沿海国家不仅要求“封闭”海洋资源,还主张“封闭”近海海洋空间。前者试图确立对海洋资源的专属权利,后者旨在限制军舰在近海的行动自由;前者是为了可持续地开发利用海洋资源,后者则是为了阻止来自海上的威胁。0 L2 d" J  Y; t" ?3 I& b% X$ O
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对自由领导者国家来说,其视角同样是民族性的和国家性的。只是在它看来,对其民族和国家最为有利的就是构建并维护一个自由、开放的国际贸易体系。因此,尽管自由领导者国家也试图“封闭海洋”,但其关注重点只是确保海洋资源的获取和可持续开发利用。也就是说,海洋的“封闭”只是就海洋资源而言,海洋空间的开放则是不可妥协的,因为海洋空间的开放有助于国际自由贸易体系的正常运转。同时,为了保障力量投送渠道的通畅以实现干涉地区事务的能力、避免大陆霸权的出现、维护国际环境的基本稳定,自由领导者尤其要求近海海域空间保持开放。
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" f) Y* V, f7 I* Q, z) r; R/ k如此来看,自由领导者国家和沿海国家在海洋资源的封闭上(至少在近海)其实并无多少歧异,二者都意识到需要海洋资源来确保国民的生存和国家的发展,因此主张对近海海域资源的专属权利,也都主张对远洋渔业进行管制,避免过度捕捞。但就“区域”海底资源来说,美国更愿意维持“区域”海底资源的开发自由,这也是美国未能批准《联合国海洋法公约》的重要原因。不过,这一问题更应被看作是资源开发能力较强的国家与能力较弱的国家之间的矛盾。与此同时,二者关于公海海域的空间开放也并不存在多少分歧。尽管出于维护海上秩序的考虑,二者均主张对某些海洋行动进行限制,但它们并不反对整体海洋空间的开放。即便是对沿海国家来说,因其关注的重点主要是近海海域,对公海的空间开放并不会无端反对,再加上多数沿海国家受益于国际自由贸易体系,所以它们通常还是商船航行自由的支持者。* z: k+ \$ }. _0 H, D: R

- \0 g7 X- L8 R( t; P事实上,二者的关键分歧在于近海海洋空间的封闭与否,且其主要针对的是军舰的海上行动。自由领导者国家允许沿海国家(包括自由领导者国家本身)为了维护海洋资源和海上秩序而“封闭海洋”,只是这种“封闭”不能延伸至海洋空间。自由领导者国家担心:一旦封闭海洋空间,国际自由贸易秩序就有可能招致严重破坏甚至完全崩溃,而这一秩序是自由领导者赖以实现繁荣、确保其领导地位的基础所在。并且,海洋空间的封闭还有可能阻碍自由领导者将武装力量迅速部署到世界各地,以便在此基础上遏制地区霸权,保护地区盟国,维护地区稳定。沿海国家可能同样认同近海海域空间的开放,只是这种开放仅针对商船。一旦涉及军舰,某些沿海国家就会担心来自海上的威胁,并因此试图“封闭海洋”,限制军舰在近海海域的行动自由。正是在近海的海洋空间开放(针对军舰)这一问题上,自由领导者国家和沿海国家出现了难以弥合的矛盾,二者均将其看作是确保国家安全和发展的基础,将其视为国家利益并坚决予以维护。
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6 k3 G; c: t: x& T据此来看,在中美关于南海航行自由的争议问题上,美国显然并非只是为了遏制中国的崛起才在南海(包括东海)发起“航行自由计划”行动。对它而言,航行自由也是确保美国维护国际自由秩序及其领导地位的基础。因此,任何在它看来有碍航行自由的行动及其主体都会遭致其反对。只是美国认为,中国近年来在南海的积极维权、填海建岛,以及发展反介入能力,似乎表明其正在发展东亚版本的门罗主义。因此,为了确保其干涉东亚事务的能力,使其对盟国的承诺具有可信性,美国日益积极介入南海问题。按照陆伯彬的说法,“美国在其盟友与中国的海洋领土争议问题上采取了更加高调的支持态度”。7 H2 b( N  n5 F1 B! K4 e& q
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但需要注意的是,这并不意味着美国已经开始在南海领土争议问题上选边站队。或者说,这种选边站队并不能说明美国认同其他声索国的权利主张,而反对中国的权利主张。根据美国2016财年的“航行自由计划”报告,越南、菲律宾、马来西亚等声索国均在其行动名单之中。因此,与其说美国是因为支持其他声索国的权利主张而选边站队,不如说它是由于反对中国的积极维权而选边站队。而且,这种反对也不仅是因为中国的权利主张不符合《联合国海洋法公约》,而更多的是出于对中国可能倚仗维权封闭南海、成为地区霸权的担心。这也是为何希拉里会在河内声称“美国在航行自由、进入亚洲海洋公域、在南海地区尊重国际法等问题上存在国家利益”。因此,美国的关注始终是在南海海域的空间开放这一问题上,担心南海的领土争议以及中国在南海的主导地位最终会削弱商船和军舰的航行自由。
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但正如中国政府所反复宣示的,“南海的航行自由从来不存在任何问题”, 或者更确切地说,商船在南海的航行自由从来不会遭到无端阻滞。就中国的对外贸易依存度来说,中国同样需要确保海洋贸易航道的通畅开放。这一方面说明中国和美国在维护海洋贸易航道通畅这一问题上存在共同利益,另一方面则意味着中国和美国的关键分歧其实在于军舰在南海(包括东海)的航行自由问题。前者是为了预防来自海上的威胁,拓展海上防御纵深,后者则是要确保干涉东亚地区事务的能力。, L' g. B- d7 j! \6 v: p; I4 L9 F# w

& Q+ O0 a* {' ]( J基于此,应当将中美南海矛盾同南海领土争议区分开来,美国并无意图在中国同其他声索国的领土争议问题上选边站队,它始终关注的是近海海洋空间的开放(尤其是针对军舰)。而一旦将中美南海矛盾同南海领土争议混同起来,就有可能大幅缩小解决中美南海矛盾的操作空间。毕竟,一旦涉及领土主权争议,谈判的余地就将所剩无几。与此同时,美国对海洋空间开放的关注意味着它同其他声索国之间同样存在矛盾。事实上,菲律宾(从1993财年至今,除2011财年)、越南(从1996财年至今,除2004-2009财年)、马来西亚(从1998财年至今,除2004-2006财年)等声索国均曾出现在美国的“航行自由计划”行动名单当中。而限制军舰在近海的行动自由构成了美国针对这些国家采取“航行自由计划”行动的一大理由。因此,至少在军舰航行自由这一问题上,美国不仅与中国,同时也和其他声索国存在分歧。这也就意味着,在此问题上,中国与其他声索国事实上存在着合作空间。
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与此同时,中国与美国同样存在着合作的可能。如前所述,两国在保护海洋生态环境、维护海洋贸易航道通畅等问题上存在共同利益,因此,在推动海洋资源可持续开发利用、维护海上秩序方面,两国完全可以进行合作。事实上,两国确已在“打击非法、不报告和无管制捕捞”、“预防和减少海洋垃圾”、“设立海洋保护区”、“打击海盗”、“双边联合搜救”、“海上联合执法”等方面开展了一系列合作。 这些功能性合作即便无法产生如功能主义者所说的那种外溢效应,至少也可作为中美两国相互沟通、避免误判的重要平台。
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虽然中美两国在近海的军舰航行自由问题上存在分歧,但考虑到中国对国际自由贸易体系的日益融入和坚定支持,考虑到其“海外能源资源、战略通道安全以及海外机构、人员和资产安全等海外利益安全问题凸显”,中国势必需要发展一定程度的远洋能力,才能进行“远海护卫”,确保战略通道开放并维护海外利益。 只是如此一来,中国军舰同样可能遭遇航行自由问题,正如在西太平洋海域所遇到的那样,所以,在近海的军舰航行自由问题上,中美两国并非没有达成共识的可能。而这种可能意味着在近海的海洋空间开放问题上,中国既要考虑如何避免来自海上的威胁,同时也要注意随海外利益拓展而来的远程投送需要。
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9 i" d1 q" D; j  W3 T作者:朱剑(华东政法大学中国法治战略研究中心助理研究员)( \- F: d( J- I# f; E3 _/ U4 P
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载于2018年11月27日第一智库,载《外交评论》第35卷2018年第4期
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发表于 2018-12-6 09:06 | 显示全部楼层
无论如何,世界总是掌握在有实力的国家那里
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